재정은 어떻게 내 삶을 바꾸는가 I (김태일, 좋은예산센터, 2014)

작성자 :   |   작성일 : Aug 24, 2016  |   카테고리 : 추천 도서   |   댓글 0

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1장 지방정부는 무슨 일을 하는가

p. 25 (지방정부는 이권분립)

중앙정부는 삼권분립 원칙에 따라, 입법, 사법, 행정부로 구성되어 있다. 이와 달리 지방정부는 입법부(지방의회)와 행정부(집행기관)로만 구성되어 있다. 이권분립인 셈이다.

p. 32 (지방정부의 업무)

정리하면 법규상 지방정부 업무는 복지, 지역 산업진흥, 지역개발, 생활편의시설 공급이다. …앞에서 복지는 지방정부의 자체업무라고 했다. 그런데 지방정부의 복지 업무에는 자체업무 이외에 중앙정부 업무를 대행하는 위임사무도 있다. 실제로는 위임사무가 자체업무보다 훨씬 많다. 보육료 지원, 기초연금, 국민기초생활보장급여 등이 모두 위임사무다.

pp. 38-39 (1인당 지출규모)

군의 1인당 지출 규모는 자치구뿐만 아니라 시에 비해서도 월등히 크다. 주로 두 가지 이유 때문이다. 하나는 군은 시나 자치구에 비해 인구가 분산되어 있기 때문에 같은 서비스를 제공하려고 해도 비용이 더 많이 들어 단가가 높기 때문이다. 또 하나는 농어촌에 대한 지원이 많기 때문이다…. 공급량이 많이질수록 단가가 싸지는 것을 규모의 경제라고 한다. 규모의 경제는 민간 경제뿐 아니라 행정에도 적용된다.

pp. 44-45 (보충성의 원칙)

이 기준을 세련되게 표현한 것이 ‘보충성의 원칙(principle of subsidiarity)’이다. 풀이하면 이렇다. ‘공공업무 배분은 우선 주민과 가장 밀착한 정부(시군구)로부터 시작하라. 그곳에서 할 수 있는 일은 그곳에 맡겨라. 그곳에서 하기 힘든 일은 차상위 정부(광역 시도)에 맡겨라. 그곳에서도 하기 힘든 일은 그 위의 정부(중앙정부)에 맡겨라’ … 지방분권 옹호론자들은 보충성의 원칙을 금과옥조로 여긴다. …상위 정부의 역할은 하위 정부를 ‘보충’하는 데 있다는 것이다.

pp. 46-47 (보충성의 원칙 v.s. 효율성의 원칙)

오츠(Wallace Oates)라는 재정학자는 이 완화된 보충성 원리의 근거를 다음과 같이 제시하고 이것이 옳음을 수학적으로 증명했다. 이는 ‘오츠의 분권화 정리’라고 불린다.

어떤 공공서비스가 다음과 같은 특징을 갖고 있다고 하자.

a. 서비스의 혜택은 특정 구역 내로 제한된다

b. 특정 구역에만 공급하든 더 넓은 범위에 공급하든 서비스 단가는 동일하다.

이런 공급서비스는 해당 구역의 지방정부가 맡는 것이 더 넓은 지역을 담당하는 상위 정부가 맡는 것보다 효율적이다.

…이 정리를 역으로 풀이하면 혜택이 어느 한 지방정부 관할을 넘어서거나 더 많은 사람에게 공급할 때 단가가 내려간다면 상위 정부가 담당하는 것이 효율적이라는 말이 된다.  오츠의 분권화 정리는 경제 이론적인 효율성만을 따진 것이다. 하지만 현실의 효율성은 경제 이론적으로만 구성되지 않는다. 정치적인 혹은 행정적인 효율성도 존재한다. 가령 지방정부가 중앙정부보다 더 부패하거나 무능하다면 오츠의 분권화 정리는 성립하지 않는다. 즉 어느 정부가 지역주민의 수요와 선호를 더 잘 파악하는가 하는 것만이 아니라 어느 정부가 더 역량이 있는가도 현실의 효율성에는 중요하다.

2장 왜 지방자치를 하나

pp. 51-53 (지방자치가 공공서비스 효율성을 높이는 이유)

지방자치가 공공서비스 제공의 효율성을 높인다는 주장의 근거는 무엇일까. 첫 번째는 주민들의 수요에 민감해진다는 것이다. … 선출직은 단체장이 되기 전부터 선거에서 당선되려고 수요를 파악해 공약으로 만들며, 단체장이 된 후에는 재선을 위해 지역 주민이 바라는 행정을 하려고 노력한다. … 두 번째 근거는 지방정부 간에 경쟁이 존재한다는 점이다. … 중앙정부는 하나뿐이라서 독점이다. 그러나 지방정부는 많다. 그래서 각 지방정부가 일을 얼마나 잘하는지 비교할 수 있다. … 세 번재 근거는 정책의 실험과 전파가 가능하다는 점이다. … 지방정부 정책은 파급범위가 훨씬 작고, 설사 잘못되어도 파장이 작으니 부담이 적다. 그만큼 새로운 정책을 시도하기가 쉽다. 또 주민 선호에 민감하고 지방정부 간에 경쟁이 존재한다는 앞의 두 가지 특성은 단체장으로 하여금 보다 참신한 정책을 고민하게 만든다.

pp. 56-59 (지방자치가 효율적이지 못한 이유)

첫째, 대리인은 주인 이익을 위해서만 일하지 않는다. … 본인 대신 결정해줄 사람, 즉 대리인을 뽑을 뿐이다. … 이 상황에서 어떻게 하면 전문경영인이 주인을 위해 최선을 다하게 만들 것인가를 논의하는 것이 ‘주인-대리인 이론(principal-agent theory)’이다. … 처방 중에 대표적인 것 두 가지만 소개한다. 하나는 기존 평판 등을 고려해서 괜찮은 사람, 즉 주인을 위해 열심히 일할 만한 사람을 대리인으로 선임하라는 것이다. 다른 하나는 주인을 위해 일하는 것이 대리인 본인에게도 이익이 되게 하라는 것이다…. 광역은 그나마 낫지만 기초에서는 단체장이 무슨 일을 하는지 모르는 경우가 많다. 지역 색이 강해서 특정 정당의 공천만 받으면 무조건 뽑히는 지역도 꽤 된다. … 그러나 대리인이 하는 일을 주인이 얼마나 알고 있으며(정보) 또 알려고 하는지(관심)에서 중앙정치와 지방정치는 비교가 안 된다. 지방정치가 중앙정치보다 더욱 문제가 많은 것은 이러한 정보와 관심의 차이에 기인한다.

둘째, 지역에 좋은 것이 국가 전체에도 좋은 것은 아니다. … 지방정부 재정의 가장 큰 특징은 사업비의 일부를 중앙정부가 주는 돈에 의존한다는 점이다. 그래서 자체재원만으로 사업비를 충당해야 한다면 결코 하지 않을 사업도 중앙정부가 돈을 지원해주기 대문에 하게 된다. 이런 사업은 국가 전체로 보면 편익보다 비용이 크다. 그러나 지역 잊방에서 보면 지역에 돌아오는 편익이 지방정부 자체재원으로 감당해야 하는 비용보다 더 크다. 그러니 지역의 정치인이나 주민이나 한마음으로 이런 사업을 선호한다.

p. 61 (지방의회가 하는 일)

지방의원의 임무는 국회의원의 임무와 마찬가지다. 국가냐 지방이냐가 다를 뿐 국회의원이나 지방의원이나 주요 임무는 법률(조례)제정, 예산심사, 행정부 감시, 세 가지다.

p.72 (지방자치의 필요성)

대신 이것만은 분명히 하자. 지방자치는 필요하다는 점이다. 이제와서 폐지할 수 없다는 현실적 측면이나 민주주의 구현이라는 규범적 측면에서 하는 말은 아니다. 국민 생활을 더 낫게 할 수 있다는 기능적 측면에서 하는 말이다.

3장 적게 걷고 많이 쓴다

p.77 (재정 배분의 원칙)

재정의 가장 기본은 한정된 재원을 ‘대한민국 전체의 행복 극대화’라는 기준으로 배분할 때 정부가 할 것인가 민간이 할 것인가, 정부가 한다면 중앙이 할 것인가 지방이 할 것인가 하는 몫을 정하는 일이다.

p.78 (국세 v.s. 지방세)

조세수입을 기준으로 삼으면 중앙과 지방의 몫, 즉 국세와 지방세 비율은 8대 2 정도이다. 그러나 지출을 기준으로 삼으면 전혀 다른 양상이 나타난다. 전체 지출 중 중앙과 지방의 비율은 4대 6으로 역전된다…. 지방정부 전체 사업비 중에서 자체사업비와 대행사업 비율은 44대 55이다.

p.79 (2할 자치의 잘못된 의미)

’2할 자치’라는 말이 있다… 자치가 제대로 되려면 재정의 독립이 중요한데 지방세 비중이 조세수입의 2할뿐이니 자치도 2할만 이루어지고 있다는 얘기다. 이 말은 논리적으로 따지면 잘못된 주장이다… 이 주장대로라면 100% 제대로 된 자치가 되기 위해서는 대한민국 조세수입을 몽땅 지방정부가 가져야하고 중앙정부는 한 푼도 가지면 안 되기 때문이다.

pp. 80-81 (왜 중앙이 걷어서 지방에 배분할까?)

통상 두 가지 이유를 들고 있다. 하나는 중앙정부가 지방정부에 일을 맡겨야 하기 때문이다… 중앙정부가 재정을 지원하는 또 하나의 이유는 지역 간 격차를 시정하기 위해서다.

p. 82 (해외의 지방세 비중)

OECD 회원국마다 편차가 심하다. 미국은 47.5%다. 반면에 영국은 6%다. OECD 평균은 20.6%로 우리와 비슷하다.

pp.89-90 (부동산 관련세가 지방세인 이유)

부동산 관련세는 대부분의 국가에서 지방세다. 부동산 가격이 결정되는 데 지역 공공재의 역할이 크다고 여기기 대문이다. 지역이 살기 좋아야 집값이 비싸지는데, 살기 좋은 지역을 만드는 데 지역 공공재의 역할이 크다고 보는 것이다. 그러니까 지역 공공재를 공급받는 대가를 부동산 관련세로 내는 셈이다.

pp. 91-92 (부동산 보유세 v.s. 거래세)

부동산 관련 세제에는 거래세와 보유세라는 두 가지 유형이 있다. 앞서 언급했듯 취득세는 거래세고 재산세는 보유세다. 국세인 양도소득세는 거래세, 봉합부동산세는 보유세다. … 우리나라의 부동산 관련세는 거래세(취득세, 양도소득세) 비중이 높고, 보유세(재산세, 종부세) 비중이 낮다. 약 7대 3이다. 반면에 선진국에서는 거래세 비중이 낮고 보유세 비중이 높다. … 우리나라 부동산 세제가 거래세 중심이 된 데는 부동산 투기 억제 목적이 크다. 실수요자나 건전한 투자자는 부동산을 장기 보유하지만 투기가 목적인 사람이라면 자주 사고팔 것이기 때문이다. 게다가 부동산 양도소득은 불로소득의 성격이 강하다.

pp. 93-94 (지방정부는 조세 결정권이 없음)

우리나라는 세목을 신설하거나 세율을 정하는 일은 국회가 결정하는 법률만으로 해야 한다는 조세법률주의 원칙을 따른다. 그래서 지방정부에는 조세 결정권이 없다.

pp. 95-96(지방세의 비중을 얼마나 늘여야 할까?)

자체재원 비중 51.1%는 평균치다. 지방정부마다 자체재원 비중은 편차가 심하다. 광역에서는 서울시가 87.7%인 데 비해 전라남도는 16.3%다. 기초에서는 서울 강남구는 75.9%지만 전남 강진군은 7.3%다… 지방세수로 공무원 인건비도 충당하지 못하는 지자체가 125개로 전체 지자체의 절반이 넘는다. 이런 상황에서 의존재원을 줄이고 그만큼 지방세를 늘린다면 어떻게 될까. 세수 여건이 좋은 일부 지방정부에게는 이득이겠지만 대다수 지방정부 살림은 더 어려워진다. … 지역 간 재정 능력 격차가 벌어지고 형편이 열악한 지역은 자치는커녕 존속도 힘들어진다.

pp. 97-100(그럼 두 마리 토끼를 잡는 김태일교수님 의견은?)

나 역시 현행 20%인 지방세 비중을 30% 정도로 높이는 것이 필요하다고 생각한다. 이 경우도 그로 인한 문제점, 즉 지역 간 재정 격차가 더 벌어지는 문제에 대한 보완이 필요하다. … 국세 중에서 세수가 가장 많은 3대 세목은 개인소득세, 법인세, 부가가치세다. 현재 이들 국세에 일정 비율을 더 부가하거나 떼어내어 지방소득세와 지방소비세로 돌리고 있다. 앞으로 지방세 비중을 높인다고 할 때도 이들 3대 세목에서 지방세 몫을 늘리는 것, 즉 지방소득세와 지방소비세 비중을 높이는 것이 주된 방안이 될 것이다.

4장 중앙이 주는 돈이 문제가 된다

pp.107-110 (교부세 중 가장 큰 비중인 보통교부세)

지방교부세는 보통교부세, 특별교부세, 분권교부세, 부동산교부세로 나뉜다. 보통교부세는…교부세의 대부분을 차지한다. 보통교부세를 받지 않는 지방정부를 ‘불교부단체’라고 한다. 광역 중에서는 서울특별시, 기초 중에서는 경기도 수원, 성남, 고양, 과천, 용인, 화성, 여섯 개 시가 불교부단체다. … 이를 계산하는 공식이 있다. 공식에는 행정서비스 규모를 결정하는 요인들, 이를테면 인구, 면적, 행정구역 수 등이 포함된다. 당연하게도 인구가 가장 큰 영향을 미친다.

pp.110-111 (특별교부세)

특별교부세는…사업별로 사용처를 정해서 지원하는 돈이다. 말만 교부금이지 사실상 국고보조금이다. …재해 대책 등 긴급한 수요나 지역 현안, 국가시책 사업을 추진하기 위해 별도의 교부금이 필요하다는 논리로 만들어 졌다. ..이 돈을 구체적으로 어디에 지원할지 결정하는 권한은 각각 지방행정과 교육행정의 주무부처인 안전행정부와 교육부 장관에게 주어진다. 당연히 엄청난 로비가 벌어진다. 특혜 시비도 끊이지 않는다. 지방정부끼리 경쟁도 치열하다. 이 돈을 차지하면 본인 업적으로 내세우기 딱 좋은 국회의원 등 정치인들도 온갖 로비를 벌인다. 그래서 특별교부금은 특히 감시가 필요한 문제성 예산으로 지목받아왔다.

pp.113-114 (보조금의 근거)

중앙정부가 만든 사업을 지방정부에 떠맡기면서 사업비를 주는 것은 너무나 당연하다. 하지만 자체사업 지원은 조금 다르다. 지방정부 자체사업에 대해 보조하는 근거는 다른 지역에 파급효과, 즉 외부경제가 발생하기 때문이다. (지방도로 건설의 예)

pp.115-116 (보조금은 일부 지방재원 징발사업 성격)

최근 무상보육, 기초연금 등 복지 분야 대행사업이 급증했다. 이에 따라 지방정부가 부담해야 하는 매칭사업비 규모도 크게 늘었다. 이 때문에 재정이 어려워진 지방정부가 여럿이다. … 더욱이 국민들은 기초연금이나 무상보육을 대통령과 중앙정부 업적이라고 생각하지 지방정부 업적이라고 생각하지 않는다. 지방정부 사업에 국고로 보조하는 것이 아니라 중앙정부 사업에 지방재정으로 보조하는 셈이다. 이렇게 보면 대행사업은 국고보조사업이 아니라 지방재원 징발사업이다.

pp.116-117 (하지 말아야 될 사업을 보조금 때문에 하는 경우)

또 100% 자체부담이었다면 하지 않았을 사업이고 국가 전체적으로도 그다지 필요없는 사업이라도, 국고보조를 받을 수 있기 때문에 사업을 하고 보는 경우도 생긴다. A사업을 수행하면 사업을 수행하는 지자체에는 700억 원, 다른 지역에는 100억 원 혜택이 발생한다. 이 사업에 드는 비용은 1200억원이고 그중 50%는 국고로 보조한다. 사업을 수행하는 지자체 입장에서는 비용 600억 원을 들여 혜택 700억 원이 발생한다. 국고보조를 받아서 이 사업을 수행하는 것이 이득이다. 하지만 국가 전체로는 비용은 1200억 원인데 혜택은 800억 원뿐이다. 하지 말아야 할 사업이다. … 개인에게도 이런 경험은 흔하다. 하나만 필요한데도 묶음으로 사면 할인해 준다고 하면 묶음으로 산다. 그러고는 결국 다 먹지도 못하고 남겨두었다가 상해서 반도 넘게 버리기 일쑤다.

p. 118 (국고보조금은 정치력에 따라 결정)

많은 경우 자체사업 국고보조금은 정치력에 따라 정해진다. 보조금 배분이 정치적 산물인 것은 우리나라뿐만 아니다. 미국 정치 용어 중에 ‘포크배럴 정치(pork barrel politics)’라는 말이 있다…. 지역구를 위해 보조금을 따내려고 달려드는 정치인들 모습을 농장주가 돼지고기 한 조각을 꺼내 던져줄 때 모여드는 노예들을 빗댄 표현이다. 또 어느 일본학자는 ‘구곡보조금은 정치인들이 표밭에 뿌리는 비료’라고 말하기도 했다.

p.125(복지사업은 중앙정부 업무, 아니면 지방정부 업무?)

복지사업이라도 지역주민의 선호를 반영하는 것, 혹은 단체장에게 재량을 주는 것이 자치 이념에 부합한다고 생각하면 자체사업으로 전환하고 이런 차이를 수용하는 쪽을 선호할 것이다. 반면에 어떤 복지사업들은 대한민국 국민이라면 사는 지역에 상관없이 동일한 기준에 따라 혜택을 받아야 한다고 생각하면 지금처럼 대행사업으로 하는 쪽을 지지할 것이다. 복지 관련 학자들은 대체로 동일한 기준 적용을 지지한다. 이렇게 전국에 공통으로 적용하는 기준을 ‘국민기본선(national minimum)’이라고 한다.

p.128(재정자립도가 낮아진 이유)

지방자치 실시 이후 재정자립도가 낮아진 것은 대행사업이 줄곧 확대되었기 때문이다. 가령 3대 복지 대행사업의 도입 연도를 보면 국민기초생활보장제도는 2000년부터, 기초노령연금은 2008년부터, 보육료 지원은 2000년대 후반부터 급격하게 증가했다.

pp.129-131(정부 서비스는 비용과 혜택이 불일치)

시장이 정부보다 효율적인 근본 이유는 비용과 혜택이 연결되어 동일인에게 귀속되기 때문이다… 그런데 정부가 제공하는 공공서비스는 비용과 혜택이 분리되어 있다. … 비용-혜택의 괴리로 발생하는 시장 비효율에 대한 대표적인 경제이론이 언론에 자주 등장하는 ‘도덕적 해이(moral hazard)다…(도덕적 해이는 원래 보험시장 연구에서 나옴)…크게 베팅해서 성공하면 이익을 몽땅 챙기고 실패해도 정부가 버팀목이 되어준다. ‘이익의 사유화, 순실의 사회화’다. 비용과 혜택의 분리는 정부 서비스의 기본 특성이다. 비용과 혜택이 연결되어 있다면 구태여 정부가 제공할 이유가 없다. 그래서 정부 운영은 도처에서 도덕적 해이가 발생한다.

pp. 132-133 (지방재정의 물렁한 예산 제약)

지방정부는 자체수입으로 지출을 모두 충당하지 못한다. 그래서 부족분은 중앙정부가 지원해준다. 이러한 ‘물렁한 예산 제약’이 존재할 때 지방정부는 스스로 노력해서 수입을 늘리고 비용을 절감하려고 하기보다는 어떻게든 중앙정부 지원을 더 받으려 하거나, 어차피 자신의 노력보다는 중앙정부 지원에 따라 재정 형편이 좌우된다는 생각에 나태해진다.

지방교부세 – 형편이 어려우면 지원이 늘어나므로 자력으로 재정 여건을 개선하려는 의지를 꺽는다.

대행사업 – 중앙정부의 통제를 받기 때문에 기계적으로 집행하는 경향

국고보조금 – 보조금이 없다면 하지 않았을 사업도 시행

 

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